Abgrenzung Inhaltsbestimmung / Nebenbestimmung; isolierte Anfechtung

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren (§§ 88, 86 Abs. 3 VwGO). Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist statthaft, soweit es sich um einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt handelt (§ 35 S. 1 VwVfG) und der Verwaltungsakt nicht erledigt ist. Ein Verwaltungsakt ist eine (1) hoheitliche Maßnahme einer (2) Behörde auf dem (3) Gebiet des öffentlichen Rechts (4) zur Regelung (5) eines Einzelfalls (6) mit Außenwirkung, die sich noch nicht erledigt hat.

Die Hauptregelung eines Verwaltungsakts kann durch zusätzliche Bestimmungen (Nebenbestimmungen) (§ 36 VwVfG) ergänzt oder beschränkt werden. Mit Hilfe von Nebenbestimmungen kann die Behörde auf einen beantragten Verwaltungsakt mit „Ja, aber...“ statt „Nein“ antworten. Eine Nebenbestimmung liegt vor, wenn die Behörde den Kern des ursprünglichen Begehrens unberührt lässt und nur eine zusätzliche Regelung trifft. Eine Inhaltsbestimmung liegt vor, wenn die Behörde durch den Zusatz die Reichweite des beantragten Verwaltungsakts definiert. Wenn die Hauptregelung ohne den Zusatz eine sinnvolle Regelung ist, handelt es sich um eine Nebenbestimmung.

Inhaltsbestimmungen bilden die Hauptregelung, den "Inhalt" des Verwaltungsakts. Der Verwaltungsakt kann ohne sie nicht sinnvoll bestehen bleiben. Deswegen ist die isolierte Anfechtung einzelner Inhaltsbestimmungen unstatthaft. Begehrt der Kläger den Verwaltungsakt ohne eine bestimmte inhaltliche Regelung, muss er im Rahmen der Verpflichtungsklage auf Neuerlass des Verwaltungsakts in der ursprünglich beantragten Form, also ohne die ungewollte Regelung, klagen.

Denkt man sich die Regelung, dass Rs Nachbarn zustimmen müssen, weg, bleibt die Genehmigung des Stalls bestehen. Dies ist eine sinnvolle, rechtmäßige Regelung. Der Zusatz über die nachbarliche Zustimmung ist damit eine Nebenbestimmung (§ 36 VwVfG). Konkret handelt es sich um eine Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Eine Bedingung liegt vor, wenn der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen, d.h. nach dem Bescheiderlass eintretenden Ereignisses abhängig gemacht wird. Hier wird die Wirksamkeit der Baugenehmigung von der nachbarlichen Zustimmung abhängig gemacht.

Nach einer Ansicht muss der Betroffene gegen eine Nebenbestimmung stets mit einer Verpflichtungsklage auf Neubescheidung vorgehen. Eine zweite Ansicht differenziert nach der Art der Nebenbestimmung: Nur Auflagen und Auflagenvorbehalte sind anfechtbar. Eine dritte Ansicht unterscheidet nach der Art des Hauptverwaltungsaktes: Nur Nebenbestimmungen zu gebundenen Verwaltungsakten können isoliert angefochten werden. Nach einer vierten Ansicht (BVerwG und hL) sollen Nebenbestimmungen grundsätzlich anfechtbar sein. Diese Ansicht überzeugt mit Blick auf den Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO ("soweit") sowie den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes.

Nach BVerwG und hL können Nebenbestimmungen grundsätzlich isoliert angefochten werden. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn der Hauptverwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung von vornherein offenkundig rechtswidrig ist. Die Rechtmäßigkeit ist von vornherein ausgeschlossen, wenn die Hauptregelung für sich genommen in keinem denkbaren Fall rechtmäßig sein kann. Dann fehlt es an der sog. materiellen Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Hauptregelung, welche grundsätzlich erst in der Begründetheit der Anfechtungsklage geprüft wird. Fehlt es an der materiellen Teilbarkeit, ist nur eine Verpflichtungsklage auf Neuerlass des Verwaltungsakts ohne Nebenbestimmung statthaft.